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引言
京都——一座以千年古都、和風文化與觀光資源聞名全球的城市，曾在2021年前後，被市長親口警告「若不改革，將於10年內成為財政再生團體」，這代表進入由中央接管的準破產狀態。當時，市政府高層多次強調：財源將枯竭、基金即將耗盡，公共服務也可能無以為繼。
然而，短短三年之後的2023年，京都市竟然宣布實現22年來首度財政黑字，並強調危機已被化解。這場被媒體形容為「奇蹟式回升」的財政反彈，到底是政策改革奏效？還是一次政治敘事的重塑？背後的財政操作、市民代價與制度性風險，遠比表面數字來得複雜。
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第一章｜破產警鐘響起——財政黑洞的成因
京都市的財政危機，並非突如其來的災難，而是一場延宕二十年的慢性惡化。其中，最具代表性的災難級項目，正是從1990年代開始規劃、並於1997年通車的地下鐵東西線。
原本預估的建設成本在規劃初期為約3,900億日圓，最終卻膨脹至5,461億日圓，幾乎高出原先預算的1.4倍以上。然而這條地下鐵的乘客數從未達到當初的日均18.4萬人預估目標。根據官方資料，從2004年至2017年，市政府必須每年自一般會計中挹注資金，總補貼高達967億日圓，成為市政財務長年失血的重災區。
與此同時，京都作為一座以學生與宗教文化為核心的城市，面臨兩大稅收結構弱點：
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學生人口佔比高（約佔總人口10%），就業與消費稅貢獻相對有限；
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寺廟與神社擁有的免稅土地廣大（約佔市域20%），削弱了固定資產稅基。
這些因素使得市民人均稅收約比政令指定都市平均低3,000日圓，讓城市稅基先天不足。
更令人震驚的是，市府為了彌補赤字，自2005年起開始動用公債償還基金（原本用於未來債務支付），這種做法在財政界被視為「禁忌操作」。到2020年為止，基金已被提前動用達642億日圓，基金餘額被壓縮到危險水位。
到了2021年，京都市的幾項關鍵財政指標已告警：
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實質公債費比率：10.4%（政令市中倒數前五）
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將來負擔比率：高達191.1%，全國政令市中最差
面對這樣的局面，當時的門川大作市長罕見地公開表示：「若不立刻啟動改革，10年內京都將淪為財政再生團體。」這個稱號意指城市的財政自主權將被中央政府接管，幾乎等同於「準破產」。
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第二章｜門川市政的緊急手術——削支＋增收
面對步步逼近的財政破綻危機，京都市在2021年啟動了一場大規模的「行財政改革」。時任市長門川大作以五年為期，提出總額達1,600億日圓的財政重建方案，這場改革幾乎觸及了城市生活的每一個角落。
最具爭議的措施之一，是敬老乘車補助的制度改革。原本70歲以上市民可享有的「敬老乘車証」補助門檻被提高至75歲，同時使用者自付額也有所提高。這意味著數萬名原受惠長者，突然失去了交通支持，日常外出變得更加困難。
同時，市府也實施公共服務的系統性縮減：
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關閉與合併多處圖書館、文化中心
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市營巴士路線裁撤13條，班次密度降低
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多個區域辦公室縮編，行政窗口合併
人事方面，市府計畫裁減550名職員編制，並調降部分管理職薪資6%，藉以節省人事開支，預計總體節支約215億日圓。
而在資產操作方面，京都市也開始處分部分市有土地與閒置設施，甚至針對地下鐵車輛進行「回租式出售」，變現後再以租賃形式繼續使用，試圖緩解短期財政壓力。
這些大刀闊斧的改革，的確在財務帳面上產生了顯著成效。2023年度，京都市宣布達成88億日圓的實質黑字，是自2001年以來首次實現的財政轉正，也未再動用公債償還基金，被視為重大轉捩點。
插段小節：但代價，由誰承擔？
然而，這場「手術」的痛感卻由市民實際承受。2022年起，多個家庭開始反映日常生活開支上升。
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保育費用平均每戶增加3,800日圓/月
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國民健康保險費每年增幅達27,000日圓
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市民滿意度調查顯示，68%的市民對改革內容「感到不滿或無法理解」
許多京都市民開始質疑：這場財政改革，真的只是為了城市財務的穩定嗎？還是隱含著政策優先順序的深層轉變？
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第三章｜觀光復甦的神助攻，還是脆弱的幻象？
如果說門川市政的緊縮改革是刀口向內，那麼觀光稅收的強勢回歸，則無疑是京都財政黑字最幸運的外援。
隨著COVID-19邊境政策鬆綁，京都迎來疫後最大規模的訪日人潮。2023年度，訪客數量已恢復至疫情前的80%以上，帶動飯店入住率、零售業與交通收入全面反彈。其中，宿泊稅收入暴增至12.6億日圓，年增幅高達142%，成為市府稅收中最亮眼的一塊。
更關鍵的是，京都市在2025年度預告全國首創的「高級住宿稅」新制將上路。根據新制，飯店房價越高，課稅越重——每晚住宿費超過10萬日圓者，須繳納1,000日圓的住宿稅。市府預估，此舉每年將額外帶來約12.6億日圓稅收，並可用於改善觀光設施、擴充垃圾處理、災害備援與行人空間規劃。
乍看之下，觀光真成了京都財政的救命符。但專家指出，這種過度依賴「外來消費」的模式，其實潛藏極大風險：
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匯率變動（如日圓升值）將迅速打擊外國旅客人數
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地緣政治衝突（如中韓、台海）可能對亞洲客源造成重大波動
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景氣循環與傳染病風險仍未消除，觀光熱潮不具結構性保障
京都飯店協會也曾警告：高端住宿稅的課徵，可能導致3.2% 的高價客群轉向東京或金澤等替代城市。一旦這些高單價客源流失，將直接打擊原本最具稅收貢獻力的旅宿業態。
補充段落：短期黑字，能撐多久？
在2023年度的市政報告中，京都市政府坦言：今年的財政轉正，觀光稅與地價推升的固定資產稅收入增加是主因之一。根據估算，市區商業地價格在2022–2023年間上升了7.2%，帶動相關稅收成長超過300億日圓。
但這樣的成長既非政策導引，也無長期穩定保障。一位受訪學者直言：「靠地價與觀光撐起的財政，是站在沙灘上的平衡木。」
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第四章｜真的「奇蹟」嗎？財政報告背後的技術問題
京都市政府在2023年高調宣布「22年來首度實現財政黑字」，一時之間媒體稱頌、市長自誇、政策推手也獲得肯定——但這場「奇蹟式反彈」，在學界與市民團體眼中，卻未必如表面數字那般單純。
立命館大學政策科學部的平岡和久教授公開質疑：京都市在2021年度財政報告中，將本應屬於「特別會計處理」的公債償還基金返還支出（187億日圓）列為當年度經常支出，使得帳面數據出現85億日圓的「赤字」，而實際計算應為102億日圓的黑字。換言之，光是這一筆會計處理，就製造出了近200億日圓的落差。
更進一步，平岡教授指出，當年度歲入編列時對稅收與補助收入做出過於保守的預估，總體低估達315億日圓，使得整體財政情勢被渲染成極度危急的局面——為接下來的「行財政改革」鋪路。
這樣的策略操作，引發了「政策敘事操作」的疑慮——也就是，透過製造危機感來推動原本難以執行的改革與削減政策。這種手法與作家Naomi Klein 所提出的「ショック・ドクトリン」（Shock Doctrine）理論不謀而合：當公共情緒處於恐慌狀態時，政府就能更容易地推動犧牲市民權益的結構性轉型。
從提高敬老乘車補助門檻、合併圖書館與公車路線、增加保育費與健保費，到出售市有土地與公共資產……改革政策一一落地，但代價卻多由市民承擔。而這一切是否真的「有必要」？或是建立在一套被「預算操作」放大的財政幻象之上？
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第五章｜後危機時代的結構挑戰
京都市雖然在2023年實現了22年來首次財政黑字，但若從財政體質與長期風險來看，這座城市的財政基礎依然如履薄冰。
首先，地下鐵東西線的財政黑洞問題至今未解。截至2023年度，其累積赤字已突破320億日圓，且每年仍需數十億補貼維持營運。市府內部曾討論包括運費調漲15%與引進 PFI（私人融資基礎建設）民營化模式作為紓困方案，但仍未獲得市議會與市民廣泛共識。公共交通若漲價，將進一步壓縮市民通勤生活，政策風險極高。
其次，人口結構的變化正在重塑財政壓力的形狀。2023年京都市65歲以上人口已佔總人口近29%，預估2040年將突破38%。與之伴隨的是龐大的介護支出與社福支出年增約5%，成為市政預算中最難壓縮的一塊。
此外，氣候變遷正在將「災害」變成財政風險的一環。近年來鴨川、桂川一帶的洪水頻率上升，根據京都市防災局推估，2027年前僅洪水治理計畫就需投入150億日圓，若再加上極端氣候下的熱浪應對與市區綠帶維護，將構成額外的中長期財政壓力。
為了應對這些結構性挑戰，市府在2024年制定《持續可能な財政運営条例》，提出數項政策工具作為中期支撐：
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2025年起全面上路的宿泊稅新制：導入高額住宿稅（每晚最高課1,000日圓），預計每年新增稅收約12.6億日圓
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擴大SDGs連結債券發行規模：2023年首發5億日圓綠色債券後，計劃至2025年提升至15億，未來達30億規模
這些政策雖具創新性與話題性，但也有其不確定性與政治風險。一方面，外來遊客對稅負上升的敏感度可能影響觀光需求；另一方面，債券的未來償還壓力與實際投資回報是否成正比，仍有待觀察。
京都的財政翻身，是一次性奇蹟，還是改革轉機？
京都市的財政回升，表面上是一場「奇蹟式反彈」，數據漂亮、報告樂觀，2023年創下22年首見的財政黑字、觀光稅與地價齊升、市政債券獲得國際認可——種種跡象都在指向一個「危機解除」的敘事。
但真正的問題是：這場翻身，是來自體質改善，還是情勢僥倖？若抽離COVID後觀光復甦與土地市場升溫的短期紅利，京都的長期結構問題並未獲得根治。
從地下鐵的長年虧損、高齡化帶來的照護與社福壓力、到氣候變遷造成的基礎設施壓力，再到「以危機包裝推動改革」的政治操作爭議——這些都提醒我們，京都的財政轉正，或許不是轉機的結果，而是轉機的開始。
真正的財政健康，並非黑字與否，而是財政決策背後的信任、透明與公共價值排序。若沒有市民參與、數據誠實與政策負擔的公平分擔，再漂亮的餘額報告，也可能只是另一場延後爆發的財政敘事工程。
這座城市，的確暫時撐過了破產風暴。但是否真的走向更穩定與可持續的未來？京都，還有很長一段路要走。
參考資料出處：京都市 – 財政状況資料（令和5年度・令和6年度予算概況） / 総務省 – 地方公共団体財政健全化判断比率報告書 / 京都新聞社 – 財政危機特集系列報導（2021–2024） / 立命館大学 平岡和久 – 財政危機と政策選択に関する講演資料 / 環境省・日経新聞 – グリーンボンド導入とSDGs財源に関する政策記事 / 日本経済新聞 – 京都市宿泊税改正與観光財政依存度分析
內容聲明：本文所引用之統計資料與政策內容，主要來自京都市政府、總務省、日本經濟新聞與立命館大學平岡和久教授等公開來源，資料時間涵蓋自2020年至2025年第一季。如後續有數據更新，請依照官方發佈為準，本文內容為基於公開報告與已核實研究所整理之分析觀點，僅供參考與政策理解用途。
